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卢锋:如何看待发达国家对华政策调试动向?

现阶段主要发达国家对华政策调试虽以经贸关系为重点,同时也表现出整体战略再评估再定位动向。

本文根据卢锋教授3月20日在北大国发院两会解读报告会的演讲整理,已经演讲者本人审阅。摘自“北大国发院”公众号3月28日。

今年“政府工作报告”指出“我们面对的是深刻变化的外部环境”。对这一论断可从不同角度研究,我想从我国与外部世界关系入手,侧重就发达国家对华政策群体性重估调试动向角度略加探讨。首先观察梳理发达国家对华政策调试几点事实:一是中美新近经贸摩擦前所未有,二是中美摩擦某些重点议题超出双边范围,三是主要发达国家借助WTO改革表达其群体性诉求,四是对华政策调试延伸到战略重估。然后简略讨论应如何看待上述演变。

一、中美新一轮经贸争端前所未有

发达国家对华政策整体调试突出表现,是美国借助“301调查”挑起新一轮贸易摩擦。当代中美经贸关系发展历史不乏间歇性磕磕碰碰,以美方对华301调查而言在1991-2010年间就发生过5次。然而去年3月美方发布对华301调查报告挑起新一轮摩擦,与早先历次争端比较不可同日而语。

一是关税措施涉及进口规模前所未有。早先301调查摩擦连带关税惩罚和报复措施涉及进口规模,一般在十几亿和几十亿美元,考虑时间因素折算为现价估计不会超过几百亿美元。然而去年美国分三批实施的加征关税措施,覆盖到2500亿美元从我国进口商品,还威胁对另外2600亿美元中国进口品加征关税;中国报复美国进口规模也达到1100亿美元。贸易战规模不是一个数量级。

二是经贸摩擦引发谈判的级别、次数、频率前所未有。过去301调查摩擦引发双边谈判,除个别例外我国一般由外经贸部副手率团进行。去年5月到今年2月间,中美不同层级经贸磋商有十次之多。最重要首推两国元首参加阿根廷主办G20峰会期间举行晚餐会晤,达成停止升级贸易战与90天磋商共识。一年间举行了七次中方由分管副总理领衔的高级别经贸磋商,今年初不到一个月内举行三次高级别磋商。此外去年8月和今年元月上旬,两国还举行了两次副部长级磋商。

三是双边谈判涉及议题广度和深度前所未有。前五次301调查往往由某个特定领域或少数具体议题争议引起,如盗版光盘制作销售、专利和商业秘密保护、特定领域进口壁垒或补贴政策等等。新一轮经贸磋商不仅涉及降低关税、增加进口、知识产权保护等中美间常规性经贸议题,还涵盖技术转让、产业补贴、网络侵权、非关税壁垒、国企体制等更为广泛复杂的“结构性议题”,今年初磋商延伸到对谈判协议的有效检验与实施机制问题。

二、中美摩擦议题超出双边范围

去年初美国政府以国家安全为由对钢铝进口实施加征关税措施,引发其盟友如欧盟、加拿大等国抵制反对,对我国争锋相对回应美国制裁措施客观上形成积极呼应。不过另一方面,一些发达国家出于共同利益,仍公开附和支持美国301调查对我国有关经济体制与政策质疑,联手对我国表达诉求与施加压力。中美经贸摩擦重要议题超出双边范围,成为主要发达国家集体立场,构成发达国家近来调试对华经贸政策的重要表现。

去年5月31日美欧日三方贸易部长在巴黎发表联合声明,采用不点国名方式系统支持美国对华301调查报告四点质疑,是主要发达国家就此较早集体发声。该声明还别有用心地系统提出所谓“市场取向条件”概念,强调该条件对公平互利贸易体制具有根本保障作用,为发达国家调整对华经贸关系进行更为深远布局。另一点表现是7月25日欧盟委员会主席访美时与特朗普总统发表共同声明,宣称要“联合保护美欧公司免于全球不公平的贸易惯例。……强调改革不公平的贸易惯例,包括窃取知识产权、强制性的技术转让、产业补贴、由国企导致的扭曲和产能过剩”,也明显剑指中国。

10月1日北美三国签署新的美墨加协议(USMCA),把原先北美自由贸易区协议(NAFTA)中有关竞争、国企、垄断内容从一章扩展成两章:规定禁止向国企提供比市场更优惠贷款或担保,禁止向濒临破产尚未制定可信重组计划国企提供非商业性援助,禁止对国企提供不符合私人投资规则的债转股支持,分享包括竞争中立在内的政策实践以确保国企与私企之间公平竞争。新协议直接目的首先意在调整北美三国内部关系,然而显然也包含重塑和整合发达国家对华经贸政策含义。

另外去年10月4日B20峰会(20国集团工商峰会)就公告文件内容发生少见争议,从一个侧面折射发达国家对华政策调试动向。2018年底阿根廷作为主席国举办G20和B20,年底B20发布《对G20的政策建议》等文件,包含倡导谈判解决产业补贴扭曲效应、保证国有企业廉洁守则等内容。中方参会机构和企业表达不同意见,后因内部协调未果发表公开声明抗议和拒绝参会。这个不和谐声音,显示发达国家试图在多边场合联手新兴国家表达对华政策调试诉求。

三、借WTO改革调整对华经贸关系

新一轮WTO改革与该机构常规性改革议程虽有交叉内容,然而其特征含义是对当下国际经贸环境演变的超常态反应。新一轮改革发轫于2017年底第11届WTO部长会议期间部分国家动议,到去年下半年已得到包括中国在内的国际社会普遍接受,并在去年底得到G20峰会的原则性肯定。不同国家和国家集团对WTO改革理解与主张差别很大,就主要发达国家立场意图而言,优先目标是通过规则重构来调整与发展中国家尤其是与中国的经贸关系。

中方支持对世贸组织进行必要改革以增强其有效性和权威性。去年11月我国有关部门发布专题文件,阐述中方有关WTO改革的三点原则与五点主张。11月26日,中国参与提出中欧+10国提案与中欧印三国提案,就制定新规则制衡个别大国杯葛上诉法官任命程序等议题提出改革建议。此外今年元月25日中国、美国、日本、新加坡等76个WTO成员签署《关于电子商务的联合声明》,表示将在WTO现有协定和框架基础上启动与贸易有关的电子商务议题谈判。可见WTO改革为中方与包括美国在内WTO成员国合作创新多边贸易规则提供新机会。

过去一年前后美国等发达国家动作频频,试图改变多边规则调整对华经贸关系。如美欧日三国贸易部长多次发布联合声明协调相关立场,去年9月欧盟发布有关WTO改革的概念性文件,11月美欧日与部分发展中国家联合提出改革议案。目前这些政策诉求涉及发达国家与我国经贸关系争议的几乎所有重要领域:包括如何应对产业补贴,如何看待国有企业在经济中地位作用,所谓强制技术转让与战略性投资并购问题,国内补贴政策告知与政策环境透明度问题,发展中国家“特殊与差别待遇”议题,还包括对所谓“市场导向行业地位”的定义与认定。WTO改革可能成为下一步调整国际经贸关系新热点,构成发达国家调试对华政策的重要观察点。

四、对华战略再评估动向

现阶段主要发达国家对华政策调试虽以经贸关系为重点,同时也表现出整体战略再评估再定位动向。继2017年12月《美国国家安全报告(2017)》把中国指认为战略对手,别出心裁给地中俄戴上“修正主义”国家大帽子,2018年9月国防法案指责中国用“举国之力长期战略”实现经济军事崛起,指出美国应采取“全政府方略” 加以应对。该法案宣称“与中国长期战略竞争是美国主要优先目标,要求整合外交、经济、情报、执法和军事因素在内的多重国家力量”服务上述目标。

上述背景下,去年10月4日美国副总统彭斯发表强硬调门提升的对华政策演讲,指责中国渗透美国触角延伸到好莱坞、大学、智库、企业,甚至地方政府,公开质疑中国推进“一带一路”倡议以债务外交“扩大全球影响力”。去年10月24日美智库发布“中国影响与美国利益”报告,建议在包括立法机构、地方政府、美籍华人、大学、智库、媒体、公司、技术与研究等八大领域保持“建设性警觉”,全面贯彻对等原则与防范渗透。该报告显示的“冷遏制”倾向,甚至在美国学界也引发担忧与争议。

欧美作为当今世界最大发达国家集团近年也在调试对华政策。如2016年6月欧盟发布《欧盟对华新战略要素》,该文件概括中国发展多重趋势,对我国改革迟缓、有关外国NGO立法及人权问题提出质疑。报告建议根据过去十多年形势变化重估中欧关系,强调双边政治经济交往需对等互惠,期待中国承担与获得利益相一致的责任。报告提出“全欧盟方略”协调成员国与中国交往。

今年3月13日欧盟公布《欧中关系前景》文件,调试对华战略意向更为彰显。文件指出“欧洲越来越认识到中国发展代表的挑战与机遇平衡点已经变动”。文件对欧中关系提出新的四重定位:合作伙伴、谈判伙伴、经济竞争者、治理模式的系统对手关系,认为对华接触政策需根据涉及议题具体区分与重估。提出中国不应继续被看作发展中国家,要求中国达到更大程度对等性、非歧视性与系统开放型,文件要求“16+1”合作与欧盟法律、规则与政策保持一致。十点行动计划包含多项对我国竞争性诉求:如呼吁我国兑现有关补贴和强制技术转让承诺,在市场准入与国内采购方面实施对等,减少国企与政府融资的扭曲性影响,对5G网络安全实施欧盟统一政策,加强出口与投资监管等等。

在全球通讯技术5G升级背景下,华为5G设备领先优势引发猜忌,美国官方去年8月以国家安全为由禁用华为设备和服务,并力劝其盟国采取类似政策。从目前情况看,绝大部分国家拒绝跟风,不过仍有部分国家追随美国立场。除“五眼联盟”其它成员国——英国、加拿大、澳大利亚、新西兰试图跟进或部分呼应外,日本、韩国、法国、德国、挪威等国也考虑是否禁用和限制采用华为设备。美国打压不仅无法改变中国优秀企业技术进步和影响力提升,反而会在客观上加速这一进程。不过这一事件也从一个侧面显示部分发达国家调整对华政策与战略纠结。

五、如何看待发达国家政策调试

以上观察事实显示我国外部环境近期变化一个方面内容,对此无疑需关注与重视。然而也要看到,近来发达国家对华政策呈现的强调竞争博弈新动向,受到其它限制性因素与相反力量的制约与平衡,并未构成具有确定含义的潮流性转变,前景也并非注定导向新冷战或某种冲突陷阱。

现实存在多方面制约平衡因。首先,由于各自内外环境及涉华关系内容差异,发达国家内部对华政策取向存在显著分歧,美国与其他发达国家之间、欧盟不同成员国之间,对华政策锣齐鼓不齐。其次,某些发达国家政策近期变化,或一定程度源自既有西方盟国间制度性安排及大国施压,或受到自身政策摇摆因素影响,不同于内在趋势性变化。再次,面对世界格局演变客观趋势,发达国家大都务实肯定中国发展的全球性影响,正面评价与中国合作的必要性与积极意义,认识到中国更多参与全球治理是大势所趋。最后,针对外部环境变化,中国采取了坚持原则、务实应对、灵活调整、区别对待的合理对策,有助于缓冲矛盾升级与避免情绪式冲撞加剧。多重因素交织发生互动作用,使得发达国家相关政策调整在谋变取向与迟疑心态之间纠结,表现出重估应变与斟酌试探相结合的对冲性与调试性特点。

发达国家调试对华政策并非偶然,而是新世纪以来特别是后危机时期中国发展与世界格局演变客观形势的必然产物。首先,中国经济快速增长并成为全球经济增量贡献最大经济体,中国在诸多高增加值和高科技行业追赶与前沿发达国家差距快速缩小,使得美国等主要发达国家倍感压力并催生政策调整意向。其次,中国在全球治理体系存量与增量改革方面表现活跃,中国发展道路在世界范围特别是对发展中国家影响力上升,中国几千年文明积淀展现治理层面积极意义。这些变化与西方主导的现代治理模式互补共鉴,本应有助于更好应对当今世界深层矛盾问题,然而如在发达国家方面因认识隔膜产生过多防范心态,也会人为过度强化对华关系的竞争性动机。最后,受多方面因素制约,一段时期以来我国改革开放推进相对滞后,局部场合仍存在不合理行政干预与过度管控,传统意识形态个别要素与改革开放实践发展不相适应矛盾仍有待完善。国内体制现代化转型的阶段性特点,对发达国家有直接和间接利益含义,被外部世界较多关注解读可能派生急躁与失望心态,助推发达国家政策调整冲动。

中共十九大用“大发展大变革大调整”概括当今世界形势。中国等新兴国家大发展,带来全球格局大变革,必然派生外部环境深刻变化。辩证看待部分发达国家调试对华政策动向,实际上传递了两方面含义。一方面是我国改革开放40年阶段性巨大成就的派生产物,从一个侧面折射国际社会对我国发展阶段性成功的普遍认可肯定,客观上为我国在全球治理层面登堂入室搭设了一个比武擂台。另一方面,上述动向作为外部环境深刻变化的重要内涵,对我国在本世纪上半期实现经济、社会、治理现代化构成关键考验,尤其是对我国与时俱进实现改革突破并完成现代化体制转型提出新的考验。

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